ไทยมีการดำเนินมาตรการ AD เพื่อปกป้องผู้ผลิตเหล็กในประเทศที่มีต้นทุนสูง ให้สามารถแข่งขันกับเหล็กนำเข้าที่ยังคงเข้ามาทุ่มตลาดอย่างต่อเนื่อง
อุตสาหกรรมเหล็กไทยต้องนำเข้าเหล็กมาแปรรูปต่อ ทำให้เสียเปรียบด้านต้นทุน เป็นช่องทางให้เหล็กต่างประเทศเข้ามาทุ่มตลาด ทั้งนี้อัตราการใช้กำลังการผลิตเหล็กของไทยที่ลดลงอย่างต่อเนื่องจนมาอยู่ที่ประมาณ 30% ของกำลังการผลิตเหล็กสูงสุดโดยรวมของทั้งประเทศ นำมาสู่ความจำเป็นในการใช้มาตรการ AD ซึ่งดำเนินมาตั้งแต่ปี 2002 โดยไทยมีการใช้มาตรการ AD กับเหล็กจากจีนมากที่สุด และเหล็กจากจีนถูกกำหนดอัตราอากรสูงที่สุดเมื่อเทียบกับประเทศอื่น ๆ ในสินค้าประเภทเดียวกัน อย่างไรก็ตาม ปริมาณการนำเข้าเหล็กจากจีน โดยเฉพาะเหล็กแผ่นรีดร้อน ก็ยังคงเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยในปี 2023 การผลิตเหล็กดิบในจีนที่เพิ่มขึ้น ประกอบกับอุปสงค์เหล็กในจีนที่อ่อนแอจากวิกฤตภาคอสังหาฯ ส่งผลให้เกิดความเสี่ยงที่จะมีการระบายเหล็กจากจีนมายังไทยมากขึ้น
อย่างไรก็ตาม การใช้งานเหล็กของไทยยังต้องพึ่งพาการนำเข้า ซึ่งผู้ผลิตขั้นปลาย และผู้ใช้งานเหล็กขั้นสุดท้ายต้องรับภาระต้นทุนส่วนเพิ่มจากการใช้มาตรการ AD
แม้การใช้มาตรการ AD จะช่วยปกป้องผู้ผลิตเหล็กในประเทศให้แข่งขันกับเหล็กนำเข้าได้ แต่กลุ่มผู้ผลิตผลิตภัณฑ์เหล็กขั้นปลายที่ต้องอาศัยการแปรรูป หรือใช้เหล็กขั้นปลายเป็นส่วนประกอบ ซึ่งยังต้องพึ่งพาการนำเข้าเหล็กชนิดต่าง ๆ เช่น เหล็กแผ่นรีดร้อน เหล็กแผ่นรีดเย็น มาแปรรูปต่อ ต้องรับภาระต้นทุนส่วนเพิ่มจากการใช้มาตรการ AD และมีการส่งผ่านต้นทุนดังกล่าวไปยังกลุ่มลูกค้าที่ใช้งานผลิตภัณฑ์เหล็กขั้นสุดท้ายให้ต้องซื้อผลิตภัณฑ์เหล็ก และสินค้าที่มีเหล็กเป็นส่วนประกอบในระดับราคาที่สูงกว่าที่ควรจะเป็น ดังนั้น การใช้มาตรการปกป้องและตอบโต้ทางการค้าสำหรับอุตสาหกรรมเหล็กจึงจำเป็นต้องพิจารณาผลกระทบตลอด Supply chain ทั้งผู้ผลิตเหล็กกลางน้ำ และเหล็กปลายน้ำ ผู้ค้าเหล็ก ผู้ประกอบการในธุรกิจที่เกี่ยวเนื่อง ไปจนถึงผู้บริโภค
SCB EIC มองว่ามาตรการ AD ยังมีความจำเป็นในการปกป้องอุตสาหกรรมการผลิตเหล็กของไทย
จากการวิเคราะห์ผลกระทบในกรณีที่ไทยยกเลิกการใช้มาตรการ AD กับสินค้าเหล็กทุกประเภทที่มีสถานะการใช้มาตรการในปัจจุบัน จะส่งผลให้เหล็กนำเข้าเข้ามาตีตลาดจนส่งผลให้ผลผลิตเหล็กของผู้ผลิตเหล็กไทยหายไปราว 3.4 แสนตัน ซึ่งจะส่งผลให้อัตราการขยายตัวของ GDP ลดลงราว 0.6% และส่งผลต่อเนื่องมายังการจ้างงานภายในอุตสาหกรรม โดยการผลิตเหล็กในประเทศที่หายไปทุก ๆ 1 แสนตัน จะส่งผลให้อัตราการขยายตัวของ GDP ลดลงราว 0.19% และอัตราการขยายตัวของการจ้างงานในอุตสาหกรรมเหล็กจะลดลงราว 1.2% ดังนั้น มาตรการ AD จึงยังมีความจำเป็นในการปกป้องอุตสาหกรรมการผลิตเหล็กของไทย
อย่างไรก็ดี นอกจากการปกป้องอุตสาหกรรมเหล็กผ่านมาตรการ AD แล้ว ยังต้องอาศัยการยกระดับศักยภาพของอุตสาหกรรมควบคู่กันไป
มาตรการส่งเสริมจากภาครัฐจะมีบทบาทสำคัญ โดยจะต้องลดข้อจำกัดด้านต้นทุน และเพิ่มความสามารถในการแข่งขันด้านราคาของผู้ผลิตเหล็กของไทย อาทิ การปรับลดค่าไฟฟ้า และอัตราผันแปร รวมถึงการยกเว้นอัตราภาษีในการนำเข้าเหล็กต้นน้ำ/กลางน้ำที่เป็นวัตถุดิบการผลิตสินค้าเหล็กขั้นปลาย รวมถึงสนับสนุนให้เกิดการเพิ่มสัดส่วนการใช้งานเหล็กที่ผลิตในประเทศในโครงการก่อสร้างต่าง ๆ ทั้งภาครัฐ และภาคเอกชน ขณะเดียวกัน การเพิ่มการใช้กำลังการผลิตในภาพรวมของอุตสาหกรรม ก็ยังต้องอาศัยความร่วมมือระหว่างผู้ผลิตเหล็ก รวมถึงการยกระดับการผลิตเหล็กที่มีคุณภาพสูง และลดการปล่อยมลภาวะ เพื่อผลักดันให้เหล็กไทยเข้าไปอยู่ใน Supply chain การผลิตสินค้าที่มีมูลค่าสูง และ Green supply chain
การใช้มาตรการ AD สำหรับสินค้าเหล็กจากต่างประเทศ มีที่มาอย่างไร ?
อุตสาหกรรมการผลิตเหล็กของไทยยังมีข้อจำกัดที่ต้องพึ่งพาวัตถุดิบนำเข้าเพื่อนำมาแปรรูปต่อ ซึ่งทำให้เสียเปรียบในด้านต้นทุน และยังเผชิญกับการแข่งขันด้านราคา จากการที่เหล็กราคาถูกจากต่างประเทศเข้ามาทุ่มตลาด นำมาสู่ความจำเป็นในการใช้มาตรการ AD โดยการผลิตเหล็กของไทยที่มีกำลังการผลิตสูงสุดโดยรวมอยู่ที่ประมาณ 14.1 ล้านตันต่อปี ซึ่งแม้จะมีการผลิตเหล็กอย่างเต็มกำลังการผลิต และมีการรีไซเคิลเศษเหล็กด้วยการหลอมแล้วนำกลับมาใช้เป็นวัตถุดิบในการผลิตเหล็กแล้วก็ตาม ก็ยังไม่เพียงพอต่อความต้องการใช้งานในประเทศซึ่งอยู่ที่ประมาณ 16-18 ล้านตันต่อปี ดังนั้น จึงมีความจำเป็นในการนำเข้าวัตถุดิบที่เป็นเหล็กกึ่งสำเร็จรูปจากต่างประเทศ ได้แก่ เหล็กแท่งยาว (Billet) และเหล็กแท่งแบน (Slab) เข้ามาเพื่อแปรรูปผลิตต่อเป็นเหล็กประเภทต่าง ๆ อาทิ เหล็กลวด เหล็กเส้น เหล็กแผ่นรีดร้อน และผลิตภัณฑ์เหล็กรูปพรรณอื่น ๆ ซึ่งเป็นข้อจำกัดในการควบคุมต้นทุน และการแข่งขันด้านราคาสำหรับผู้ผลิตเหล็กไทย เมื่อเทียบกับผู้ผลิตเหล็กในต่างประเทศที่มีการผลิตวัตถุดิบเหล็กต้นน้ำในปริมาณมาก เช่น จีน ญี่ปุ่น เวียดนาม มาเลเซีย หรือแม้แต่ประเทศในแถบตะวันออกกลางอย่างอิหร่าน จึงส่งผลให้อุปทานเหล็กในไทยมาจากการนำเข้าประมาณ 63% ของอุปทานเหล็กโดยรวม โดยเฉพาะเหล็กทรงแบนที่มีสัดส่วนการนำเข้าประมาณ 75% ของปริมาณการนำเข้าเหล็กทั้งหมด และคิดเป็นสัดส่วนกว่า 85% ของปริมาณความต้องการใช้งานเหล็กทรงแบนในประเทศ
รูปที่ 1 : ไทยมีการผลิตเหล็กระดับกลางน้ำของห่วงโซ่อุปทาน และต้องอาศัยการนำเข้าวัตถุดิบ จึงมีความสามารถในการแข่งขันต่ำกว่าผู้ผลิตเหล็กในต่างประเทศ ที่ผลิตวัตถุดิบเหล็กต้นน้ำปริมาณมาก
ที่มา : การวิเคราะห์โดย SCB EIC
สถานการณ์ดังกล่าว เป็นช่องทางให้เหล็กราคาถูกจากต่างประเทศเข้ามาทุ่มตลาดในไทย โดยส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากการระบายสต็อกสินค้าเหล็กคงเหลือในแต่ละประเทศมายังไทย ที่มีความเสียเปรียบในการกำหนดราคาขายเหล็กจากต้นทุนวัตถุดิบที่สูง ส่งผลให้อัตราการใช้กำลังการผลิตเหล็กของไทยลดลงอย่างต่อเนื่องมาตั้งแต่ปี 2016 ซึ่งเคยมีอัตราการใช้กำลังการผลิตที่ประมาณ 60% ของกำลังการผลิตเหล็กทั้งหมด จนมาอยู่ที่ประมาณ 30% ของกำลังการผลิตเหล็กทั้งหมดในปัจจุบัน และมีโอกาสที่อัตราการใช้กำลังการผลิตเหล็กจะลดลงกว่าเดิม หากไม่มีมาตรการที่ช่วยบรรเทาผลกระทบ หรือป้องกันเหล็กจากต่างประเทศที่เข้ามาทุ่มตลาด ซึ่งอาจนำมาสู่กรณีที่รุนแรงที่สุด ได้แก่ การที่ผู้ผลิตเหล็กในไทยตัดสินใจเลิกผลิตเหล็ก จนส่งผลให้อุตสาหกรรมเหล็กหายไปจากประเทศ ด้วยเหตุนี้ จึงนำมาสู่ความจำเป็นในการใช้มาตรการตอบโต้การทุ่มตลาด (Anti-dumping mersure : AD) ตั้งแต่ปี 2002 กับสินค้าเหล็กจากต่างประเทศที่มีพฤติกรรมการทุ่มตลาดในไทย เพื่อปกป้องผู้ผลิตและอุตสาหกรรมเหล็กของประเทศ
Box : มาตรการตอบโต้การทุ่มตลาด (Anti-dumping measure : AD) คืออะไร ?
มาตรการตอบโต้การทุ่มตลาด เป็นหนึ่งในมาตรการปกป้องและตอบโต้ทางการค้าของประเทศผู้นำเข้าสินค้า เพื่อไม่ให้อุตสาหกรรมการผลิตสินค้านั้น ๆ ของประเทศได้รับความเสียหายจากการทุ่มตลาด โดยองค์ประกอบของการทุ่มตลาด คือ
1. การทุ่มตลาด (Dumping) โดยพิจารณาจากราคาสินค้าชนิดเดียวกันที่จำหน่ายในประเทศต้นทาง มีราคาสูงกว่าเมื่อเทียบกับราคาที่ส่งออกมายังประเทศผู้นำเข้า ณ ระดับการขายเดียวกัน
2. ความเสียหาย (Injury) หรือผลกระทบในเชิงลบต่ออุตสาหกรรมในประเทศที่ผลิตสินค้าชนิดเดียวกัน เช่น ถูกตัดราคา หรือไม่สามารถขยับราคาให้สูงขึ้นได้ ปริมาณการผลิตสินค้าในประเทศลดลง การจ้างงานในอุตสาหกรรมลดลง อัตรากำไรลดลง อัตราการนำเข้าสินค้าทุ่มตลาดเพิ่มขึ้นอย่างเห็นได้ชัด เป็นต้น
3. ความเสียหายของอุตสาหกรรมภายในนั้นเป็นผลมาจากการทุ่มตลาด (Causal link between dumping and injury) กล่าวคือ ความเสียหายที่เกิดขึ้นในข้อ 2 จะต้องไม่เกิดจากปัจจัยอื่น ๆ เช่น ปัญหาการบริหารองค์กรภายในอุตสาหกรรม
มาตรการ AD สามารถนำมาใช้ได้ 3 รูปแบบ ได้แก่ (1) การกำหนดอัตราอากรตามสภาพ (อัตราต่อหน่วย) (2) การกำหนดอัตราอากรตามราคานำเข้า (คิดเป็นร้อยละของราคา CIF*) และ (3) การกำหนดราคานำเข้าขั้นต่ำ ทั้งนี้หลายประเทศทั่วโลก รวมทั้งไทย จะใช้รูปแบบการกำหนดอัตราอากรคิดเป็นร้อยละของราคา CIF กับสินค้าที่มีการใช้มาตรการ
หมายเหตุ : * ราคา CIF คือ ราคาสินค้านำเข้าที่คำนวณจากราคาสินค้า (Cost) ซึ่งอ้างอิงจาก Commercial invoice + ค่าประกันภัย (Insurance) + ค่าขนส่ง (Frieght) ซึ่งจะเป็นกลไกที่ส่งผลให้ปริมาณการนำเข้าสินค้าลดลง เนื่องจากราคาสินค้านำเข้าจะสูงขึ้นเมื่อถูกคิดรวมกับอัตราอากร AD ที่กำหนด
ที่มา : การวิเคราะห์โดย SCB EIC จากข้อมูลของกองปกป้องและตอบโต้ทางการค้า กระทรวงพาณิชย์
รูปที่ 2 : การใช้มาตรการ AD กับสินค้าเหล็กแผ่นรีดร้อนจากบราซิล อิหร่าน และตุรกี ส่งผลให้ปริมาณการนำเข้าเหล็กแผ่นรีดร้อนจากกลุ่มประเทศดังกล่าวลดลง
ที่มา : การวิเคราะห์โดย SCB EIC จากข้อมูลของ ISIT และกระทรวงพาณิชย์
ในทางกลับกัน หากมาตรการ AD ที่ใช้กับสินค้าเหล็กยุติลง อาจก่อให้เกิดความเสี่ยงที่จะมีการนำเข้าสินค้าเหล็กนั้น ๆ มากขึ้นตามมา เนื่องจากราคาเหล็กนำเข้าจะลดต่ำลงจากอัตราอากรส่วนเพิ่มที่หายไป ดังที่เกิดขึ้นกับกรณีของการนำเข้าเหล็กแผ่นรีดเย็นเคลือบหรือชุบสังกะสีแบบจุ่มร้อนจากเวียดนาม ที่มีปริมาณเพิ่มมากขึ้นต่อเนื่องมาตั้งแต่ช่วงที่มาตรการ AD ยุติในเดือนมีนาคม 2022 แม้ได้มีการเปิดไต่สวนเพื่อทบทวนการใช้มาตรการอีกครั้ง แต่ก็มีผลการพิจารณาให้ยุติการใช้มาตรการในที่สุด เนื่องจากไม่ปรากฏความเสียหายต่ออุตสาหกรรมภายในประเทศ ทั้งในด้านปริมาณการซื้อขาย ส่วนแบ่งการตลาด และอัตรากำไรของผู้ประกอบการ รวมถึงไม่มีพฤติกรรมการตัดราคาเพื่อหยุดยั้งการขึ้นราคาของสินค้าในประเทศจากการนำเข้าสินค้าดังกล่าวมาจากเวียดนาม ซึ่งได้ประกาศผลการพิจารณาออกมาอย่างเป็นทางการในเดือนพฤษภาคม 2023 และส่งผลให้การนำเข้าสินค้าเหล็กดังกล่าวจากเวียดนามในช่วง 8 เดือนแรกของปี 2023 เพิ่มสูงขึ้นมาอยู่ที่สัดส่วน 12% ของการนำเข้าสินค้าเหล็กดังกล่าวโดยรวมของไทย จากในช่วง 8 เดือนแรกของปี 2022 ที่มีสัดส่วนอยู่ที่ 2%
รูปที่ 3 : การยุติการใช้มาตรการ AD กับเหล็กแผ่นรีดเย็นเคลือบหรือชุบอะลูมิเนียมและสังกะสี
จากเวียดนาม ส่งผลให้สัดส่วนการนำเข้าสินค้าเหล็กดังกล่าวจากเวียดนามเพิ่มสูงขึ้น
ที่มา : การวิเคราะห์โดย SCB EIC จากข้อมูลของ ISIT และกระทรวงพาณิชย์
ไทยมีการใช้มาตรการ AD กับเหล็กจากจีนมากที่สุด และเหล็กจากจีนถูกกำหนดอัตราอากร AD สูงที่สุดเมื่อเทียบกับประเทศอื่น ๆ ในสินค้าประเภทเดียวกัน ซึ่งในจำนวนสินค้าเหล็กที่ถูกไทยใช้มาตรการ AD ทั้งหมด 12 รายการ เป็นสินค้าเหล็กจากจีนแล้วกว่า 11 รายการ โดยสินค้าเหล็กจากจีนถูกกำหนดอัตราอากรขาเข้าคิดเป็น 0.00%-145.31% ของราคา CIF ซึ่งเป็นอัตราอากรจากการใช้มาตรการ AD สูงที่สุดเมื่อเทียบกับประเทศอื่น ๆ ในสินค้าประเภทเดียวกัน อย่างไรก็ตาม แม้ว่าไทยจะมีการใช้มาตรการ AD กับสินค้าเหล็กจากจีนมาโดยตลอด แต่ปริมาณการนำเข้าเหล็กจากจีน โดยเฉพาะเหล็กแผ่นรีดร้อน ก็ยังคงเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยเป็นผลมาจากปัจจัยด้านราคาเหล็กจีนที่ถูกกว่าราคาเหล็กไทย ซึ่งเมื่อเปรียบเทียบราคาเหล็กแผ่นรีดร้อน (Hot-rolled Coil : HRC) พบว่า ราคาขายในไทยยังสูงกว่าราคาขายในจีนประมาณ 15-20% (รูปที่ 4) ในขณะที่ปริมาณการผลิตเหล็กทรงแบนของไทยมีอยู่เพียง 25% ของความต้องการใช้งานทั้งหมดในประเทศ ซึ่งต้องอาศัยการนำเข้าในสัดส่วนที่มากกว่าเพื่อให้เพียงพอต่อการใช้งานมาอย่างต่อเนื่อง
รูปที่ 4 : ราคาเหล็กแผ่นรีดร้อนในประเทศที่ยังสูงกว่าราคาในจีน ส่งผลให้ปริมาณการนำเข้าเหล็กแผ่นรีดร้อนจากจีนเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง
ที่มา : การวิเคราะห์โดย SCB EIC จากข้อมูลของ ISIT และ Bloomberg
นอกจากนี้ สถานการณ์อุปทานส่วนเกินของเหล็กในจีนในปี 2023 ซึ่งเป็นผลมาจากปริมาณการผลิตเหล็กดิบของจีนที่เพิ่มขึ้นจากปีก่อน โดยในช่วง 8 เดือนแรกของปี 2023 มีผลผลิตออกมาที่ 716 ล้านตัน เพิ่มขึ้น 3.5% เมื่อเทียบกับผลผลิตเหล็กดิบในช่วงเดียวกันของปีก่อนหน้า ขณะที่อุปสงค์เหล็กในจีน โดยเฉพาะในภาคก่อสร้าง ยังอ่อนแอจากวิกฤตอสังหาริมทรัพย์ และกำลังซื้อของภาคครัวเรือนที่ลดลง แม้รัฐบาลจีนจะมีนโยบายขยายสินเชื่อที่อยู่อาศัย เพื่อกระตุ้นยอดขายที่อยู่อาศัยแล้วก็ตาม อีกทั้ง รัฐบาลจีนยังมีการขอความร่วมมือจากผู้ผลิตเหล็กให้จำกัดปริมาณการผลิต เพื่อพยุงราคาเหล็กมาตั้งแต่ไตรมาสที่ 2 ของปี 2023 แต่ผู้ผลิตเหล็กจีนยังคงผลิตเหล็กดิบเพิ่มขึ้น ซึ่งไม่สอดคล้องกับอุปสงค์ในประเทศที่ชะลอตัว ส่งผลให้เกิดความเสี่ยงที่จะมีการระบายอุปทานเหล็กจากจีนที่กำลังล้นตลาดมายังไทยมากขึ้น จนกระทบต่อผู้ผลิตเหล็กไทยที่เสียเปรียบในการแข่งขันด้านราคาอยู่แล้ว ให้ต้องเผชิญกับอุปสรรคในการแข่งขันเพิ่มมากขึ้น
รูปที่ 5 : การผลิตเหล็กดิบในจีนที่เพิ่มขึ้น ประกอบกับอุปสงค์เหล็กในประเทศยังอ่อนแอ ส่งผลให้เกิดความเสี่ยงที่จะมีการระบายเหล็กจากจีนมายังไทยมากขึ้น โดยเฉพาะเหล็กแผ่นรีดร้อน
ที่มา : การวิเคราะห์โดย SCB EIC จากข้อมูลของ ISIT และกระทรวงพาณิชย์
อย่างไรก็ตาม การที่ไทยใช้มาตรการ AD กับเหล็กแผ่นรีดร้อนนำเข้ามาอย่างต่อเนื่อง ส่งผลให้ผู้ผลิตเหล็กในต่างประเทศเจือสารประเภทอื่น เพื่อหลีกเลี่ยงพิกัดศุลกากรที่มีการใช้มาตรการ AD ดังกรณีที่ผู้ผลิตเหล็กแผ่นรีดร้อนในไทยได้ร่วมกันเรียกร้องให้ภาครัฐพิจารณาตอบโต้การหลบเลี่ยงมาตรการตอบโต้การทุ่มตลาด (Anti-circumvention : AC) กับเหล็กแผ่นรีดร้อนเจืออัลลอยจากจีน ที่มีปริมาณการนำเข้าเพิ่มสูงขึ้นมาก โดยเฉพาะปริมาณการนำเข้าในปี 2022 ที่แตะระดับ 461 ล้านตัน (+145%YOY) และยังคงเพิ่มขึ้นต่อเนื่องในช่วง 8 เดือนแรกของปี 2023 ที่ 45% เมื่อเทียบกับช่วงเดียวกันของปีที่ผ่านมา ซึ่งคาดว่าปริมาณการนำเข้าที่เพิ่มสูงขึ้นมากนี้ มาจากการหลบเลี่ยงการใช้มาตรการ AD กับสินค้าเหล็กแผ่นรีดร้อนจากจีน ที่รัฐบาลไทยประกาศผลการพิจารณาให้
คงการใช้มาตรการ AD ต่อไปจนถึงเดือนกรกฎาคม ปี 2028 ในอัตราอากรคิดเป็น 30.91% ของราคา CIF โดยสถานการณ์ดังกล่าว ส่งผลให้มีการหลบเลี่ยงการใช้มาตรการ AD ด้วยการเจือสารประเภทอื่น อย่างอัลลอย ในเหล็กแผ่นรีดร้อน และมีการส่งออกสินค้าดังกล่าวมายังไทยมากขึ้น ซึ่งส่งผลกระทบให้ปริมาณการผลิต รวมถึงอัตราการใช้กำลังการผลิตเหล็กแผ่นรีดร้อนของไทยลดลงอย่างต่อเนื่อง
รูปที่ 6 : การคงมาตรการ AD กับเหล็กแผ่นรีดร้อนจากจีน ทำให้มีการหลบเลี่ยงการใช้มาตรการ ด้วยการเจือสารอัลลอย และมีการส่งออกมายังไทยมากขึ้น ส่งผลกระทบต่อการผลิตเหล็กแผ่นรีดร้อนของไทย
ที่มา : การวิเคราะห์โดย SCB EIC จากข้อมูลของ ISIT และกระทรวงพาณิชย์
การใช้มาตรการ AD ส่งผลต่ออุตสาหกรรมเหล็กไทยอย่างไร ?
แม้การใช้มาตรการ AD จะช่วยปกป้องผู้ผลิตเหล็กในประเทศให้สามารถแข่งขันกับเหล็กนำเข้าได้ แต่การใช้งานเหล็กของไทยยังต้องพึ่งพาการนำเข้าเป็นจำนวนมาก โดยผู้ผลิตที่ต้องแปรรูปเหล็กขั้นปลายเป็นผลิตภัณฑ์ต่าง ๆ ต้องรับภาระต้นทุนส่วนเพิ่มจากการใช้มาตรการ AD กับเหล็กนำเข้าที่ส่วนมากเป็นเหล็กขั้นปลายน้ำที่ต้องนำไปแปรรูปต่อ ทั้งนี้กลุ่มผู้ผลิตผลิตภัณฑ์เหล็กที่ต้องอาศัยการแปรรูปเหล็กขั้นปลาย หรือใช้เหล็กขั้นปลายเป็นส่วนประกอบ ซึ่งยังต้องพึ่งพาการนำเข้าเหล็กชนิดต่าง ๆ เช่น เหล็กลวด เหล็กแผ่นรีดร้อน เหล็กแผ่นรีดเย็น มาแปรรูปต่อ หรือขึ้นรูปเป็นผลิตภัณฑ์ประเภทต่าง ๆ เช่น ลวดเหล็ก ตะปู นอต สปริง ท่อเหล็ก หลังคาเมทัลชีท อะไหล่ และชิ้นส่วนเหล็กในสินค้าประเภทต่าง ๆ ต้องรับภาระต้นทุนส่วนเพิ่มจากการใช้มาตรการ AD สำหรับเหล็กนำเข้า ส่งผลให้ต้นทุนการผลิต รวมถึงราคาเหล็กและสินค้าที่มีเหล็กเป็นส่วนประกอบเหล่านี้ที่จำหน่ายในประเทศ สูงกว่าโครงสร้างราคาที่แท้จริงตามกลไกตลาด และเกิดการส่งผ่านต้นทุนดังกล่าวผ่านราคาขายไปยังกลุ่มลูกค้าที่ใช้งานผลิตภัณฑ์เหล็กขั้นสุดท้าย อาทิ ผู้รับเหมาโครงการก่อสร้าง ผู้พัฒนาโครงการอสังหาริมทรัพย์ ภาคครัวเรือนที่มีการก่อสร้างที่อยู่อาศัยใหม่ รวมทั้งซ่อมแซมและต่อเติมที่อยู่อาศัย ให้ต้องซื้อผลิตภัณฑ์เหล็กและสินค้าที่มีเหล็กเป็นส่วนประกอบในระดับราคาที่สูงกว่าที่ควรจะเป็น
จึงกล่าวได้ว่า แม้จะมีกลุ่มที่ได้รับประโยชน์จากการใช้มาตรการ AD เพื่อปกป้องอุตสาหกรรมเหล็กในประเทศ ได้แก่ ผู้ผลิตเหล็กในประเทศ อาทิ ผู้ผลิตเหล็กแผ่นรีดร้อน ผู้ผลิตเหล็กแผ่นรีดเย็น เหล็กลวดคาร์บอนสูง รวมถึงผู้ผลิตท่อเหล็กบางประเภทที่ต้องแข่งขันกับสินค้าจากต่างประเทศ แต่ก็มีกลุ่มที่ต้องเผชิญภาระต้นทุนที่เพิ่มสูงขึ้นจาก AD ได้แก่ กลุ่มผู้นำเข้าเหล็ก และกลุ่มผู้ผลิตสินค้าโดยใช้เหล็กขั้นปลายจากการนำเข้ามาเป็นวัสดุตั้งต้นในการผลิต ไปจนถึงผู้ที่ใช้งานผลิตภัณฑ์เหล็กขั้นสุดท้าย ดังนั้น การใช้มาตรการปกป้องและตอบโต้ทางการค้าสำหรับอุตสาหกรรมเหล็กจึงจำเป็นต้องพิจารณาผลกระทบรอบด้านตลอดทั้ง Supply chain ทั้งในส่วนของผู้ผลิตเหล็กกลางน้ำ และเหล็กปลายน้ำ ผู้ค้าเหล็ก ผู้ประกอบการในธุรกิจที่เกี่ยวเนื่องไปจนถึงผู้บริโภค
การใช้มาตรการ AD ในอุตสาหกรรมเหล็กไทยยังมีความจำเป็นหรือไม่ ?
SCB EIC มองว่ามาตรการ AD ยังมีความจำเป็นในการปกป้องอุตสาหกรรมการผลิตเหล็กของไทย แต่ยังต้องอาศัยการยกระดับศักยภาพของอุตสาหกรรมควบคู่กันไป แม้ว่าในปัจจุบันนโยบายการค้าเสรีจะเป็นกลไกในการกระตุ้นการเติบโตของเศรษฐกิจและการค้า แต่หากเกิดสถานการณ์ที่สินค้าจากต่างประเทศเข้ามาทุ่มตลาด ซึ่งเป็นการค้าที่ไม่เป็นธรรม จนสร้างผลกระทบด้านลบต่อผู้ประกอบการในประเทศแล้ว ก็ต้องมีการปกป้องให้อุตสาหกรรมในประเทศยังสามารถดำเนินต่อไปได้ ยกตัวอย่างเช่น ในสหรัฐอเมริกา ซึ่งแม้มีการสนับสนุนนโยบายการค้าเสรี ก็ยังมีการใช้มาตรการ AD และมาตรการตอบโต้การอุดหนุน (Countervailing Duty : CVD) กับสินค้าเหล็ก ทั้งหมดกว่า 23 รายการ ที่มาจากต่างประเทศรวม 36 ประเทศ
สำหรับประเทศไทย อุตสาหกรรมเหล็กมีความสำคัญต่อเศรษฐกิจเป็นอย่างมาก โดยปัจจุบันมีจำนวนแรงงานในอุตสาหกรรมเหล็กประมาณ 110,000 ราย ในโรงงานผลิตเหล็กและผลิตภัณฑ์เหล็กทั่วประเทศราว 4,000 แห่ง ซึ่งหากเกิดกรณีที่เหล็กจากต่างประเทศเข้ามาทุ่มตลาด จนกระทบต่อการประกอบธุรกิจของผู้ผลิตเหล็กในไทย ก็จะส่งผลต่อเศรษฐกิจ ทั้งมูลค่าการค้าการลงทุน รายได้ของอุตสาหกรรม ไปจนถึงการจ้างงาน นอกจากนี้ ยังมีผลกระทบต่อเนื่องไปยังอุตสาหกรรมอื่น ๆ ที่เกี่ยวเนื่องใน Supply chain ที่ต้องใช้เหล็กตามมา ทั้งภาคการก่อสร้าง การผลิตรถยนต์ การผลิตอุปกรณ์เครื่องใช้ไฟฟ้า ซึ่งส่วนหนึ่งเป็นอุตสาหกรรมการผลิต และการส่งออกที่สำคัญของไทย
ทั้งนี้ SCB EIC ได้วิเคราะห์ผลกระทบของการใช้มาตรการ AD ในระดับต่าง ๆ ต่อเศรษฐกิจไทย ผ่านการจำลองสถานการณ์ โดยใช้แบบจำลองทางเศรษฐศาสตร์ ซึ่งผลการวิเคราะห์ พบว่า หากเหล็กจากต่างประเทศถูกนำเข้ามาทุ่มตลาดในไทย จะกินส่วนแบ่งตลาดของเหล็กที่ผลิตในประเทศมากขึ้น และในกรณีที่กำหนดให้ไทยยกเลิกการใช้มาตรการ AD กับสินค้าเหล็กทุกประเภทที่มีสถานะใช้มาตรการอยู่ในปัจจุบัน จะส่งผลให้ราคาเหล็กนำเข้า ต่ำกว่าราคาเหล็กที่ผลิตในประเทศอยู่มาก ในระดับที่ผู้ผลิตเหล็กในประเทศไม่สามารถแข่งขันด้านราคาได้ และส่งผลให้เหล็กนำเข้าถูกนำมาใช้ ทดแทนการใช้เหล็กที่ผลิตในประเทศมากขึ้น โดยการผลิตเหล็กในประเทศที่หายไปทุก ๆ 1 แสนตัน จะส่งผลให้อัตราการขยายตัวของ GDP ลดลงประมาณ 0.19% และส่งผลให้อัตราการขยายตัวของการจ้างงานภายในอุตสาหกรรมเหล็กลดลงประมาณ 1.2% โดยในกรณีนี้จะส่งผลให้การผลิตเหล็กในประเทศลดลงประมาณ 3.4 แสนตัน หรือลดลง 4.7% ซึ่งจะส่งผลให้อัตราการขยายตัวของ GDP ลดลงราว 0.6% และส่งผลให้อัตราการขยายตัวของการจ้างงานภายในอุตสาหกรรมลดลงราว 4.1% (ตารางที่ 1)
ตารางที่ 1 : ผลกระทบของการใช้มาตรการ AD ในระดับต่าง ๆ ต่อเศรษฐกิจไทย
ที่มา : การวิเคราะห์โดย SCB EIC ด้วยโปรแกรม Global Trade Analysis Project (GTAP)
ขณะที่การลดอัตราอากร AD ลงสำหรับสินค้าเหล็กที่ถูกใช้มาตรการ ตั้งแต่การลดอัตราอากรลงไปค่อนข้างมากที่ 50% จากอัตราอากรเฉลี่ยในปัจจุบัน ไปจนถึงการลดอัตราอากรไม่มากนักที่ 10% จากอัตราอากรเฉลี่ยในปัจจุบัน ก็จะยังคงส่งผลให้การผลิตเหล็กในประเทศหดตัว เนื่องจากการลดอัตราอากร AD กับสินค้าเหล็ก จะทำให้เหล็กนำเข้ายังมีความได้เปรียบทางด้านราคาอยู่มาก จึงมีความต้องการนำเข้าเหล็กจากต่างประเทศมาใช้งาน ทดแทนการใช้เหล็กที่ผลิตในประเทศ โดยมีผลให้อัตราการขยายตัวของ GDP เพิ่มขึ้นเพียงเล็กน้อย รวมถึงยังไม่สามารถส่งผลให้เกิดการจ้างงานเพิ่มขึ้นได้ จึงกล่าวได้ว่าการใช้มาตรการ AD รวมถึงการกำหนดอัตราอากรในปัจจุบัน ยังมีความจำเป็นในการปกป้องอุตสาหกรรมการผลิตเหล็กของไทย
ปัจจุบันไทยอยู่ระหว่างการใช้มาตรการ AD กับสินค้าเหล็กรวม 12 รายการ ในอัตราอากร 0%-145.31%
ของราคา CIF ประกอบด้วยเหล็กทรงแบน ทั้งเหล็กแผ่นรีดร้อน และเหล็กแผ่นรีดเย็น เหล็กลวดคาร์บอนสูง รวมไปถึงผลิตภัณฑ์หลอดหรือท่อที่ทำด้วยเหล็กกล้า อย่างไรก็ดี ยังมีประเด็นที่ต้องติดตาม ได้แก่ การพิจารณาใช้มาตรการ AD กับสินค้าเหล็กที่กำลังจะสิ้นสุดในระยะ 1-2 ปีนี้ (ตารางที่ 2) ว่าจะมีการพิจารณาให้ยุติ หรือใช้มาตรการต่อไป โดยเฉพาะการผลิตสินค้าเหล็กแผ่นรีดร้อน ที่ยังคงต้องอาศัยการใช้มาตรการ AD เนื่องจากอุตสาหกรรมการผลิตเหล็กแผ่นรีดร้อนในปัจจุบันมีการผลิตเพียง 20% จากความต้องการใช้งานเหล็กแผ่นรีดร้อนทั้งหมดของไทย โดยยังมีความต้องการใช้งานเหล็กแผ่นรีดร้อนเพิ่มขึ้นไปตามการขยายตัวของอุตสาหกรรมก่อสร้าง การผลิตรถยนต์ การผลิตเครื่องใช้ไฟฟ้า ดังนั้น การใช้มาตรการ AD จะเป็นการเพิ่มโอกาสในการใช้เหล็กแผ่นรีดร้อนของไทย และเพิ่มกำลังการผลิตในภาพรวมได้ โดยหากมีเหล็กแผ่นรีดร้อนจากต่างประเทศเข้ามาทุ่มตลาดอย่างต่อเนื่อง จนผู้ประกอบการ
ไม่สามารถแข่งขันต่อไปได้ ก็จะส่งผลให้ปริมาณการผลิตเหล็กแผ่นรีดร้อนของไทยมีโอกาสลดลงในระยะข้างหน้า และต้องอาศัยการนำเข้าจากต่างประเทศทั้งหมด ทั้งนี้อาจพิจารณาใช้มาตรการอัตรา AD เฉพาะผู้ผลิตที่มีพฤติการณ์ทุ่มตลาดในปริมาณมากเป็นอันดับต้น ๆ ในระยะเวลาที่ทำให้ผู้ผลิตเหล็กของไทยสามารถผลิตสินค้าออกมาจำหน่ายในราคาที่สามารถแข่งขัน จนสามารถเพิ่มอัตราการใช้กำลังการผลิตได้ในระดับที่ก่อให้เกิด Economies of scale ซึ่งการใช้มาตรการ AD จะส่งผลต่อปริมาณการนำเข้าสินค้าเหล็กที่เกี่ยวข้อง และเพิ่มโอกาสสำหรับความสามารถในการแข่งขันของผู้ผลิตเหล็กของไทยตามมา รวมถึงยังต้องให้ความสำคัญกับการติดตามการหลบเลี่ยงการใช้มาตรการ AD ด้วยการเจือสารประเภทอื่น ๆ ในสินค้าประเภทใกล้เคียงกันอีกด้วย
ตารางที่ 2 : สินค้าเหล็กที่จะสิ้นสุดการใช้มาตรการ AD ในช่วงที่เหลือของปี 2023 ไปถึงปี 2024
ที่มา : การวิเคราะห์โดย SCB EIC จากข้อมูลของกองปกป้องและตอบโต้ทางการค้า กระทรวงพาณิชย์
เราจะยกระดับศักยภาพของอุตสาหกรรมการผลิตเหล็กของไทยได้อย่างไร ?
SCB EIC มองว่า มาตรการส่งเสริมจากภาครัฐ ทั้งการลดข้อจำกัดด้านต้นทุน และการเพิ่มสัดส่วนการใช้งานเหล็กที่ผลิตในประเทศ จะมีบทบาทสำคัญในการยกระดับให้อุตสาหกรรมการผลิตเหล็กของไทยสามารถแข่งขันได้ ท่ามกลางเหล็กจากต่างประเทศที่เข้ามาตีตลาด โดยในด้านอุปทานการผลิตเหล็ก ภาครัฐต้องสนับสนุนให้ผู้ผลิตเหล็กของไทยมีขีดความสามารถในการแข่งขัน โดยในระยะสั้นอาจเริ่มจากการลดข้อจำกัดด้านต้นทุน และเพิ่มความสามารถในการแข่งขันด้านราคา อาทิ การปรับลดค่าไฟฟ้า และอัตราผันแปร (Ft) ซึ่งเป็นต้นทุนสำคัญในการผลิตเหล็ก รวมถึงการยกเว้นอัตราภาษีในการนำเข้าเหล็กต้นน้ำ/กลางน้ำที่เป็นวัตถุดิบการผลิตสินค้าเหล็กขั้นปลาย ซึ่งจะช่วยลดภาระต้นทุนที่สำคัญในการผลิตเหล็กของผู้ผลิตเหล็กในไทย และเพิ่มความสามารถในการแข่งขันด้านราคาของผู้ผลิตเหล็กของไทย รวมทั้งอาจพิจารณาชะลอการอนุญาตจัดตั้งโรงงานผลิตเหล็ก ซึ่งจะนำมาสู่การเพิ่มสัดส่วนการใช้กำลังการผลิตที่มีอยู่ให้สูงขึ้น ทั้งนี้การดำเนินมาตรการสนับสนุนอุตสาหกรรมเหล็กของไทยควรเป็นไปอย่างระมัดระวัง
ส่วนในด้านอุปสงค์การใช้งานเหล็ก จะต้องสนับสนุนให้เกิดการเพิ่มสัดส่วนการใช้งานเหล็กที่ผลิตในประเทศในโครงการก่อสร้างต่าง ๆ โดยที่ผ่านมาได้มีการส่งเสริมการจัดซื้อจัดจ้างในโครงการก่อสร้างของภาครัฐผ่านมาตรการ Made in Thailand ซึ่งกำหนดให้ผู้รับงานต้องใช้เหล็กในประเทศไม่น้อยกว่า 90% ของเหล็กที่ใช้ทั้งหมดตามสัญญา อย่างไรก็ดี ภาครัฐอาจต่อยอดด้วยการขยายขอบเขตของมาตรการไปยังโครงการร่วมทุนระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน หรือโครงการที่ภาครัฐให้สัมปทานภาคเอกชนในการดำเนินงาน รวมถึงการลงรายละเอียดแหล่งที่มาของวัตถุดิบการผลิตต้นน้ำที่ได้มาจากการผลิตในประเทศ เพื่อให้ผลจากการดำเนินนโยบายการส่งเสริมอุตสาหกรรมเหล็กของไทยมีผลในวงกว้างมากขึ้น
นอกจากนี้ ภาครัฐยังจำเป็นต้องสร้างอุปสงค์ในการจัดซื้อจัดจ้างของภาคเอกชนควบคู่กันไป โดยการออกมาตรการจูงใจภาคเอกชน อาทิ การให้สิทธิพิเศษทางด้านภาษีตามปริมาณการใช้งานเหล็กที่ผลิตในประเทศ รวมถึงการพัฒนาห่วงโซ่อุปทานระหว่างกลุ่มอุตสาหกรรมที่มีการใช้งานเหล็กจำนวนมากให้เติบโตไปพร้อมกัน ทั้งภาคการก่อสร้าง และภาคการผลิตสินค้าที่ใช้เหล็กเป็นส่วนประกอบ รวมถึงสื่อสารมาตรฐานสินค้าเหล็กเพื่อสร้างความมั่นใจแก่ผู้บริโภค จะยิ่งหนุนให้มีความต้องการใช้งานเหล็ก หรือชิ้นส่วนเหล็กที่ผลิตในประเทศมากขึ้น
ขณะเดียวกัน ผู้ผลิตเหล็กต้องมีการปรับตัวรับมือกับสถานการณ์ต้นทุนที่สูงขึ้น และเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันเพื่อยกระดับอุตสาหกรรมการผลิตเหล็กของไทยควบคู่กันไป โดยผู้ผลิตเหล็กในไทยที่มีความจำเป็นในการนำเข้าวัตถุดิบที่เป็นเหล็กกึ่งสำเร็จรูปจากต่างประเทศเป็นจำนวนมาก ซึ่งเป็นข้อจำกัดในการควบคุมต้นทุน ยังต้องให้ความสำคัญกับการบริหารจัดการคำสั่งซื้อเหล็กกึ่งสำเร็จรูปนำเข้า อย่างสอดคล้องกับปัจจัยต่าง ๆ เช่น ความต้องการใช้งาน ราคาเหล็ก อัตราแลกเปลี่ยน รวมถึงอาจรวมกลุ่มผู้ผลิตเหล็กในการสั่งซื้อในปริมาณมากที่ก่อให้เกิด Economies of Scale นอกจากนี้ ผู้ประกอบการสามารถยกระดับอุตสาหกรรมการผลิตเหล็กของไทยควบคู่กันไป ด้วยการสร้างความร่วมมือระหว่างผู้ผลิตเหล็ก เพื่อเพิ่มการใช้กำลังการผลิตในภาพรวมของอุตสาหกรรม รวมถึงผลิตเหล็กที่ตอบโจทย์เทรนด์ของโลก ทั้งเหล็กที่มีคุณภาพสูง และลดการปล่อยมลภาวะ ทั้งนี้จากความท้าทายด้านกำลังการผลิตเหล็กของไทย ซึ่งลดลงอย่างต่อเนื่องในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา ส่งผลให้ผู้ผลิตเหล็กในไทยอาจต้องอาศัยแนวทางการควบรวม รวมกลุ่มการผลิต รวมถึงพิจารณาใช้แผนการแลกเปลี่ยนกำลังการผลิต (Capacity swap plan) ระหว่างผู้ผลิตเหล็กรายต่าง ๆ อย่างเหมาะสม เพื่อเพิ่มการใช้กำลังการผลิตในภาพรวมของอุตสาหกรรมเหล็กไทย
นอกจากนี้ การส่งเสริมให้อุตสาหกรรมเหล็กของไทยหันมาใช้เทคโนโลยีที่ทันสมัยในการผลิตเหล็กที่มีคุณภาพสูง เพื่อผลักดันให้เหล็กไทยเข้าไปอยู่ใน Supply chain การผลิตสินค้าที่มีมูลค่าสูง และอุตสาหกรรมการผลิตในกลุ่ม Hi-tech อาทิ อากาศยาน เครื่องมือแพทย์ การขนส่งระบบราง และพลังงาน รวมถึงการยกระดับการผลิตเหล็กที่ลดการปล่อยมลภาวะ เพื่อผลักดันให้เหล็กไทยเข้าไปอยู่ใน Green supply chain ตามเทรนด์ด้านสิ่งแวดล้อมที่ทั่วโลกกำลังให้ความสำคัญ ด้วยการสร้างความร่วมมือกับคู่ค้าในประเทศที่พัฒนาแล้ว ที่มีการสร้างเครือข่ายในการวิจัย และพัฒนาผลิตภัณฑ์ใน Supply chain รวมถึงการสร้างความร่วมมือกับองค์กรที่มีการพัฒนาเทคโนโลยีระดับสูง จะเป็นโอกาสในการยกระดับศักยภาพในการผลิตเหล็กของไทยให้มีเพิ่มมากขึ้น ตัวอย่างเช่น ในยุโรปที่มีการร่วมมือกันระหว่างผู้ผลิตเหล็ก และผู้ผลิตสินค้าที่มีเหล็กเป็นส่วนประกอบ ในการพัฒนาเทคโนโลยีการผลิตเหล็กที่ปราศจากการพึ่งพาพลังงานจากฟอสซิล (Fossil-free steel) ในกระบวนการผลิต เพื่อนำไปผลิตเป็นส่วนประกอบของสินค้าประเภทต่าง ๆ ของผู้ผลิตชั้นนำของโลก ทั้งยานพาหนะ เครื่องใช้ไฟฟ้า รวมถึงแนวโน้มการเพิ่มสัดส่วนการใช้เหล็กประเภทดังกล่าวในภาคการก่อสร้าง ที่คาดว่าจะมีเพิ่มมากขึ้นในระยะข้างหน้าจากเป้าหมายการเข้าสู่ความเป็นกลางทางคาร์บอน (Carbon neutrality) ของแต่ละหน่วยธุรกิจ ซึ่งจะช่วยยกระดับความสามารถในการแข่งขันของเหล็กไทยได้อย่างยั่งยืน รวมถึงเพิ่มโอกาสในการส่งออกเหล็กไทยอีกด้วย
บทวิเคราะห์โดย... https://www.scbeic.com/th/detail/product/steel-AD-061223
ผู้เขียนบทวิเคราะห์ นางสาววรรณโกมล สุภาชาติ (wannakomol.supachart@scb.co.th)
นักวิเคราะห์
INDUSTRY ANALYSIS
ดร.สมประวิณ มันประเสริฐ รองผู้จัดการใหญ่ ประธานเจ้าหน้าที่บริหาร กลุ่มงาน Economic Intelligence Center (EIC) และรองผู้จัดการใหญ่ ประธานเจ้าหน้าที่บริหาร กลุ่มงานกลยุทธ์องค์กร
ปราณิดา ศยามานนท์ ผู้อำนวยการฝ่าย Industry Analysis
กัญญารัตน์ กาญจนวิสุทธิ์ นักวิเคราะห์อาวุโส
เชษฐวัฒก์ ทรงประเสริฐ นักวิเคราะห์
วรรณโกมล สุภาชาติ นักวิเคราะห์
.png)
.png)
.png)
.png)
.png)
.png)
.jpg)
.jpg)
ข่าวเด่น